一、赋予公民原告资格的正当性

（一）符合宪法法律的根本宗旨

宪法作为我国根本法，从根本上规定了公民可以通过合法方式和途径管理国家各项事务。这既是公民国家主体地位的具体体现，也为公民作为环境公益诉讼适格原告提供法律支撑。国家机关及社会组织代表公民对环境侵权行为提起诉讼是公民表达自身诉求的主要方式，但是这并不妨碍公民通过其他途径亲自行使权力。排除公民在环境公益诉讼原告资格，限制公民参与国家事务管理的渠道，与宪法“以民为本”的根本宗旨相冲突。因此，赋予公民原告主体资格符合宪法的根本宗旨，具有可行性。

“绿色原则”作为我国《民法典》中的新增基本原则，将绿色理念贯穿国家法律体系当中，在分则物权编、侵权责任编中均有体现，与现有的生态领域立法相结合形成了具备中国特色的“绿色规则”体系，将绿色理念贯彻到国家治理全局中来，对扩大环境公益诉讼原告资格，推动环境纠纷案件有效解决提供了学理支撑。

（二）诉权理论的扩张

诉权最初由罗马学者查士丁尼提出，诉权理论通常适用于私益诉讼当中，根据现有诉权理论通说观点，诉讼提起方须因对方行为遭受直接损失存在直接的利益冲突，即“无关联无诉权”。传统诉权理论维护的是公民私益，该理论在环境侵害案件中并不适用。环境侵害案件保护的主要是社会公共利益，诉讼原告应当与案件处理结果具备直接的公益关系，是否具备直接的私益关系并非适格原告的衡量标准。如果以传统的诉权理论为基础，必然导致许多民事主体缺乏这一方面的诉讼权利。

诉权理论伴随其自身完善发展，在生态环境领域衍生了诉权扩张理论、环境公益诉权理论等相关理论，其中最具进步意义的观点就是提出私益与公共利益相通性理论，摒弃以往将公民独占享有的私益与公共利益相对立的主张。诉权理论的扩张对明确公民适格原告资格提供了坚实的理论指导。

（三）环境权理论的支撑

环境权是一种综合性权利，既包括公民在生态良好环境适宜的空间生存居住的实体权利，也包括当上述权利受到损害向有关机关寻求救济的程序性权利。美国学者萨克斯教授提出环境权理论，主张公民是水、土壤、空气等自然资源的所有者，政府作为公民公共财产的管理者享有环境权，有权对公民环境公共利益进行管理，公民作为环境利益所有者理应享有环境权。［1］公民环境权其实际上是由人权本质的理论不断转化过来的，应当保障公民享有环境保护的权利与机会，确保公民能够通过各种合法途径合理表达诉求、积极参与民主以及环境保护事务中来，拓宽公民参与环境公益诉讼渠道。公民环境权并不等同于环境诉权，大多学者认为公民环境诉权应当纳入公民环境权的范畴。虽然从表面看，环境问题不会直接影响公民私益，但是实际上环境问题与公民居住生存等个人权益密切相关，公民作为环境利益的直接享有者和最终承受者，应当享有直接向人民法院提起诉讼的资格，因此环境权应当包括环境起诉权。

二、赋予公民原告资格的必要性

（一）现有环境公益诉讼原告资格存在局限性

现有法律规定对环境公益诉讼的具体制度和程序进行了较为具体的规定，现有诉讼框架内有权提起环境公益诉讼原告主体包括：检察机关、政府环保部门、符合条件的社会组织。三类原告主体资格的确定，虽然规范了环境侵权纠纷起诉流程，有利于环境侵权纠纷的解决，但是仍然存在一定弊端。

1.现有原告架构存在不足

实践表明，现有原告主体在提起环境公益诉讼中存在一定的局限性，无法充分达到设立环境公益诉讼的目的。社会组织作为一种社会团体能够反映社团内公民的共同意志，但是在机构配置上较为欠缺，缺乏专业人员配置，在搜集证据、出庭应诉方面能力较弱。由于环境公益诉讼审理周期较长，诉讼费用较高，社会组织缺乏充足的资金支持，实践中能够支撑环境案件审理的社会组织较少。较社会组织而言，检察机关与政府环保部门机构人员依法办事能力较强，法治人员配备较为完善，但是面对高昂的鉴定费用可能也无力承担，同时检察机关与政府环保部门业务繁重，很难花费大量时间处理环境纠纷案件。检察机关提起环境公益诉讼具有限制条件，检察机关只有在政府与社会组织不起诉的情况下才享有起诉权，导致检察机关难以及时追究侵权主体责任，造成损失扩大。赋予公民原告资格，由公民对简单的环境案件直接提起诉讼，能够分担其工作负担，弥补现有主体资格的局限性。

2.正当性需进一步保障

这里的正当性包括程序正当性与结果正当性。通常情况下，受某些地方保护主义压制，一方面社会组织碍于压力对具有一定影响力的侵权企业可能不敢提起环境公益诉讼，另一方面提起环境公益诉讼的社会组织以谋取自身利益为目的恶意诉讼的情况时有发生，通过撤诉、减少诉讼请求、降低赔偿数额等要求向侵权企业索取利益，不仅妨碍法院对环境侵权案件的审理，无法达到惩戒侵权企业的目的，并且有碍司法公正造成司法资源浪费。此外，政府及检察院选择性起诉问题较为突出。经济利益与司法公正存在冲突情况下，为推动当地GDP的增长，政府与检察机关选择对某些企业侵害环境的行为视而不见，提起的诉讼请求难以达到充分保护环境利益的效果。除起诉主体自身缺陷外，诉讼双方地位不平等也是影响司法公正的关键因素。在环境公益诉讼中，涉及环境侵权的证据材料特别是内部材料大多由被告掌握，原告无法取得，在案件证据掌握方面，原告较被告往往处于弱势地位。此外法院依法判决应当综合考虑地方保护主义、行政机关干预、经济发展状况、利益衡量等诸方面因素，所做裁判可能具有一定不正当性倾向，难以使公众满意。

3.理论与司法实践存在不一致性情况

根据我国现有法律规定，公民非环境公益诉讼案件适格原告。但是随着环境纠纷日渐繁杂，公民环境公益诉讼主体资格可行性在司法实践领域开始逐渐展露苗头。以2005年松花江污染事件为例，北大师生以原告身份向法院提起环境公益诉讼，法院以原告没有起诉资格为由裁定不予受理。该裁判结果引发关于是否应当赋予公民适格原告主体资格的热烈探讨。2012年9月公民蔡某以龙某倾倒有毒化工液体严重地损害当地的环境为由向当地法院以个人名义提起诉讼，法院依法受理做出判决。法院胜诉判决表明对公民原告资格的承认，对赋予公民环境公益诉讼主体资格开辟了实践先河。蔡某诉龙某水污染侵权案突出了理论与司法实践的潜在不一致性，对明确公民适格原告资格奠定了实践基础。

（二）进一步保护公民直接利益需求

公共利益遭受损害，最终必然导致公民个人利益遭受损害。公民作为居住者，在当地环境遭到破坏时，通常能第一时间发现异常并能够很快找到致害原因及时收集相关证据，这一点公民相比较其他起诉主体而言更为敏感。同时，公民提起环境公益诉不仅可以保护环境，惩戒环境侵权行为，更有利于对自身合法利益的维护。在这点上出于对公民合法利益保护，理应支持公民环境权益受到侵害时依法得到救济的权利。公民以原告资格参加诉讼既可以拓宽惩罚污染者的渠道，又能加强对公权力行使的监督，促使国家机关积极作为以保护环境。

（三）继续完善法治国家的内在要求

绿色治理理念已贯穿到国家治理进程中来，加强环境治理工作是全面推进依法治国的重要环节，赋予公民适格原告资格对有效惩戒环境侵权行为、规范环境治理具有积极促进作用。公民对环境侵权案件参与程度，是衡量国家对公民权利保障的重视程度的标准之一。明确公民提起环境民事公益诉讼原告资格，一方面可以规范和监督公权力行使，避免其滥用权力损害公民权益；另一方面，广大公民通过司法渠道维护自己在环境方面的合法权益，进一步推进司法公正的实现。

三、域外赋予公民环境公益诉讼主体资格相关规定

（一）美国

美国是环境公益制度的原创国，其环境立法的发展一直处于世界前列。20世纪70年代，美国环境问题严重，公民能否作为适格原告进入诉讼程序成了所有公民最为关心的问题。美国在洁净空气法、噪声控制法、资源保护和再生法、有毒物质控制法等重要的联邦环境法律中均规定了公民诉讼的条款，拓宽了公民参与环境决策的渠道，明确了公民参与环境诉讼的主体资格。根据美国环境领域立法发展我们可以看出，美国将环境公民诉讼看作一种补充手段，公民行使司法权是其有效行使行政监督权的体现，也是环境公民诉讼的核心精神。

美国赋予公民原告主体资格的同时也对其进行了限制。美国规定了诉前通知制度，规定了诉前通知期限。公民提起环境公益诉讼，需要提前60日先向环保机关、当地政府以及污染者做出书面通知的程序。行政机关或污染者在规定期间不作为的情况下，公民就可以直接向法院起诉。

（二）印度

印度在解决环境民事纠纷中，继承了美国的解决方式。根据印度相关规定，提起民事公益诉讼原告包括公民和社会组织两类。公益诉讼资格发展历程包括两个阶段：原告代表的资格、公民原告资格。为防止公民滥用起诉权，美国对公民原告资格进行了严格限制，相比之下，印度的规定较为宽松。印度《环境保护法》中对公民身份定位规定了两种情形：一是公民有初步证据证明遭受损害可以以被害人身份提起公益诉讼，二是以公共利益管理人身份代表因环境侵权行为遭受损害但无力提起环境公益诉讼的公民提起诉讼。印度也设立调查委员会制度用以解决公民举证难等问题，弥补了公民在专业能力上的缺陷。

（三）荷兰

荷兰的环境公益案件数量位居欧洲各国之首，其中民事公益案件数量较少。公民提起公益诉讼除惩戒侵犯公共利益的环境侵权行为外，通过公民提起行政公益诉讼的方式可以规范和监督行政机关行为。［2］除公民有权提起行政公益诉讼外，相关社会团体对于行政机关和侵权人违法行为同样享有民事公益诉讼资格，采取法律手段预防或制止环境污染和损害。荷兰对公益诉讼原告资格的认定规定了“充分利益”原则，提起环境公益诉讼原告须与被告侵权行为具有密切的利害关系。同时为防止滥用起诉权增加法院办案压力，允许公民提起环境公益诉讼同时，规定诉前参与程序对公民起诉权进行限制。既能保证公民对环境事务的参与，又能精简案件数量，缓解法院办案压力。

四、我国建立公民环境民事公益诉讼制度的建议

（一）明确公民在环境民事公益诉讼中的地位

通过对域外公民环境诉讼原告资格的分析，明确公民在环境民事公益诉讼中的地位是当下首要任务。明确公民在环境民事公益诉讼中的定位可以从以下几方面入手：（1）原告资格法定化。按照传统的民事诉讼传统理论，只有对争议具备“直接利害关系”的主体才可以作为适格原告提起诉讼。有学者们认为环境侵权行为损害的是社会公共利益，公民的财产利益和身体健康不会明显地受到影响，公民不具备直接利害关系，这种说法过于狭隘。社会公众对于良好环境现实需求是社会公共利益的存在基础，人类的生活与环境息息相关，环境的破坏最终侵害的是公民的合法权益，理应直接赋予公民适格原告资格。（2）加入环境保护组织。社会组织作为公众代表团体，相较国家机关与公众的联系更为密切，更能准确了解公民需求。公民通过社会公益组织表达自身诉求是积极参与环境侵权纠纷维护环境公共利益最便捷的途径，这也能体现社会组织作为中间枢纽连接国家和个人的双向关系的存在价值。（3）作为证据辅助人。公民通常与环境问题休戚相关，更加了解案件情况，允许公民作为证据辅助人参与诉讼活动，此时其相当于原告地位，公民作为证据辅助人参与环境公益诉讼中来一定程度上可以弥补公权力部门和社会组织证据收集方面的不足。例如：协助原告或司法机关搜集证据、将自行搜集的证据交给原告或者司法机关。

（二）建立鼓励与制约双向机制

1.建立公民诉讼鼓励机制

赋予公民原告主体地位是当下法律发展的潮流所在，我们应当鼓励公民通过诉讼方式积极参与环境侵权案件，突破现有环境公益诉讼制度的局限性。

设立公民原告保护制度。实践中双方主体实力不对等，处于被告方的污染企业往往会利用司法漏洞，在公民行使诉权或者诉讼权利时进行干预阻挠，规避自身责任。我国现有法律对公民权利保护，由于需进一步加强制度保障。有的公民出于担心打击报复的心理，可能放弃起诉权。因此在整个诉讼过程中，应借鉴刑事诉讼法中对原告、证人及其亲属人身保护制度，确保环境民事公益诉讼原告权益不受侵害威胁。比如允许原告申请保护令、对被告企业外出活动进行监督等。应当扩大对原告保护。实行国家机关保护为主，其他机关、组织保护为辅的公民诉权保护机制，其关键是要确保原告的合法权利不受对方的干扰。

设立专项基金，为环境公益诉讼进行提供坚实的物质基础。［3］高昂的诉讼费用也是影响公民提起诉讼的重要因素。国家应当设立环境专项基金为公民诉讼行使提供坚定后盾，可以根据不同的污染范围及程度，设立国家、省和市三级专项基金。同时为了防止公民恶意滥用，对于专项基金的使用应当进行严格程序限制。首先，基金的使用应该由原告来提起申请，原告应当列明费用使用清单，其次政府环保部门应成立专项资金审批小组，审核公民是否符合环境公益诉讼的条件，专项资金是否专款专用。此外，专项资金收取应当以被告败诉费用作为基础，各地根据当地情况灵活掌握收取比例。

设立环境公益诉讼法律援助制度。诉讼主体专业能力强弱以及是否具备法律团队直接影响诉讼成败，部分公民由于法律意识较为薄弱，在诉讼中往往处于不利地位。为解决公民专业能力薄弱的难题，我们可以把此诉讼纳入法律援助的范围，通过高效专业的公益律师团队支持诉讼。

2.建立公民诉讼制约机制

为了防止公民诉权无限扩大，出现滥用诉权、恶意诉讼等情况，我们主要从两方面对公民进行必要限制。首先，公民起诉资格限制。［4］虽然赋予公民适格原告资格具有可行性，但是考虑到我国公民环境保护意识、法律素养较弱，无限制资格扩张可能导致滥诉、乱诉情况发生，影响司法秩序造成司法资源浪费。因此对公民原告资格应当进行合理限制，提起环境公益诉讼的公民应当与侵权行为或损害结果存在一定联系，不应当无限制地允许任何公民提起环境公益诉讼。对于权力程度把握，应当要求公民提供相应材料由审查人员在个案中综合考虑诸多因素讨论决定。其次，对公民一定的原告权力进行相应限制。在一般民事诉讼中，原告享有撤诉、处分、和解等诉讼权力，考虑到环境公益诉讼的特殊性，我们应对公民的权利进行适当限制。比如，一般情况下不允许公民享有和解权、撤诉权、变更自己的诉讼请求，即使个别案件确有必要进行和解、撤诉，也应当要求法院对权利行使的正当性进行严格审查。另外，建立惩戒机制。对于恶意诉讼的行为，可责令其赔偿损失、赔礼道歉，情节严重的可以予以罚款、拘留甚至刑事处分。

（三）完善程序化构建

1.环保法庭设立普遍化

设立环保法庭能够确保环境案件得到更加专业的审理。2007年贵州省设立了我国第一个环保法庭。随后北京、山东、重庆等法院先后设立了环境资源审判的专门机构专门审理环境侵权案件。环保法庭设立可以确保环境案件得到客观公正有效的解决。如今加强环境防治和保护成为各地治理工作常态，我们应当确保各省以及重大的市设有一个环保法庭，各地应确保设立的环保法庭具有一定比例专业能力丰富的审判人员以及完善的机构配置，为公民提供一个专业的诉讼平台。

2.设立诉讼前置程序

美国在赋予公民原告主体资格的同时为公民进入诉讼程序规定了界限，即诉讼前置程序。我国在完善环境公益诉讼过程中，可以仿照美国立法规定期限合理的诉讼前置程序，从而降低司法负担。公民欲提起环境诉讼之前，应当先行通知被告和有管辖权的行政环保部门，由行政环保部门责令被告限期整改并及时回报整改状况。结合我国实践状况，可以将整改期限规定为30日或60日。如果企业在期限内采取了相应措施则不再进入诉讼程序。对于情况紧急的公民可以直接起诉，并请求法院采取保全措施以防损失扩大。

3.建立共同诉讼机制

虽然赋予公民原告主体资格是司法领域的一项重大突破，但是与国家机关、社会组织相比，公民力量较为弱小，应充分发挥国家机关和社会组织中流砥柱作用，加强对公民参加诉讼的指导与协调。为更好地发挥环境公益诉讼的价值，建立共同诉讼制度是协调各主体相互关系，规范环境公益诉讼的重要路径。［5］应当允许达成合意的适格原告作为共同原告提起诉讼；有起诉权主体在诉讼庭审前要求加入的，法院应当同意。同时检察机关应当发挥其支持起诉的功能，为公民提供物质、精神支持。

［1］ 肖琪畅.法律修订视角下环境民事公益诉讼主体问题探索［J］.时代法学，2019（1）：72-79.

［2］ 王菲.环境公益诉讼中自然人原告资格问题研究［J］.文化创新比较研究，2018（12）：174-177.

［3］ 齐玎.域外环境公益诉讼原告资格的考察与借鉴［J］.域外镜鉴，2019：40-43.

［4］ 刘汉天，刘俊.公民环境公益诉讼主体资格［J］.江海学刊，2018（3）：213-218.

［5］ 王丽萍.突破环境公益诉讼启动的瓶颈：适格原告的扩张与激励机制［J］.法学论坛，2017（3）：89-96.

文章来源：公民导刊 网址: http://gmdk.400nongye.com/lunwen/itemid-46474.shtml

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